Por: Carlos Andrés Ospina-
El Acuerdo de Paz firmando entre las FARC-EP y el Estado colombiano estableció una serie de apuestas para la reincorporación social y económica de los excombatientes, que incluye el derecho a un aporte económico para la implementación de proyectos productivos y de acceso a la vivienda1, para ello se acordó la asignación de 8 millones de pesos como capital inicial, para sus proyectos productivos individual/colectivo o para vivienda2. Del mismo modo se acordó “la identificación de proyectos y mecanismos que permitan el acceso a vivienda incluido los proyectos de autoconstrucción merecerán un tratamiento prioritario y gozarán de especial atención y apoyo por parte del Gobierno (Numeral 3.2.2.7. Del Nuevo Acuerdo de Paz).
En el siguiente documento hacemos un análisis crítico de las acciones que desde el Gobierno Nacional se han realizado en el marco de la vivienda para la reincorporación, a la vez que evidenciamos los principales esfuerzos que vienen realizando los excombatientes en diferentes territorios, particularmente en la región caribe, a partir de procesos endógenos y comunitarios para acceder una vivienda digna. Por último, se hacen algunas recomendaciones para los actores sociales, institucionales e internacionales que inciden en la reincorporación e implementación de los Acuerdos de Paz.
La vivienda para la reincorporación desde Política de la Paz de Legalidad
El Censo Socioeconómico de la Universidad Nacional a la población excombatiente, realizado en mayo del 2017 hizo varias recomendaciones al Estado para la implementación oportuna de proyectos de vivienda ajustados al contexto, condiciones y expectativas de la población en reincorporación. Los resultados fueron claros al concluir que el 87% de los exguerrilleros y el 57% de los milicianos no tenían un lugar donde ir, no tenían una casa que habitar, anotando cómo el índice de carencia de vivienda aumentaba con el tiempo de vinculación dentro de la organización. El censo recomendó la creación Aldeas Campesinas para la Paz en el marco del modelo del ecourbanismo3, sugiriendo la utilización de materiales locales en áreas adyacentes a las aldeas incluyendo los desechos sólidos y el reciclaje incluso para la generación de energía; el crecimiento controlado, la cosecha del agua y rehúso de aguas lluvias y servidas para minimizar el impacto ambiental. Asimismo, se recomendó abordar estos asuntos de inmediato antes de que empezara a
1 Numeral 3.2 del Nuevo Acuerdo de Paz.
2 Decreto 899 de 2017 y Resolución de la ARN 3207 del 2018 de la Agencia de Reincorporación y Normalización
3 “Se concibe como el conjunto de decisiones y actuaciones de planificación, desarrollo y construcción orientados hacia la sostenibilidad ambiental de la ciudad y su región inmediata, usando sus propios recursos de manera eficiente, segura y reemplazando los componentes tomados de la naturaleza mediante acciones de reforzamiento, reconstrucción y renovación ecológica” (Censo Socioeconómico UN, 109). Madurar la consolidación de los asentamientos (ZVTN4, PTN5, ETCR6, AETCR7), pues sería imposible después (Universidad Nacional 2017, 112).
Las recomendaciones del censo constituyen un insumo fundamental para trazar líneas y acciones sobre la vivienda en el marco del proceso colectivo y/o individual de la reincorporación. Sin embargo, desde la administración pasada y la presente no se han atendido dichas recomendaciones para el Plan Nacional de Mejoramiento y Construcción de Vivienda (Punto 1 del Acuerdo), ni para las viviendas de la reincorporación (Punto 3 del Acuerdo). Por el contrario, las políticas del gobierno actual orientadas a la vivienda para la reincorporación se han limitado a reproducir el modelo convencional de vivienda que no se ajusta a la realidad de los excombatientes en los territorios.
El documento de Paz con Legalidad presentado por el gobierno actual en 2018, donde se inscribe la política frente a la implementación de los Acuerdos, no mencionó ninguna línea sobre la vivienda para la reincorporación. Sin embargo, ante la realidad del proceso en los AETCR y los NAR8, el Gobierno a través de ARN y la Alta Consejería empezaron abordar el tema, centrándose en la gestión de recursos y/o cupos con las entidades y organismos competentes del Estado como el Ministerio de Agricultura y luego Ministerio de Vivienda. En el más reciente informe de la Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación (Agosto 7- 2018 – Abril 30 – 2020), se resalta la asignación de subsidios de vivienda familiares de vivienda para 501 personas en proceso de reincorporación9, así como gestiones para el acceso a programas de vivienda como Mi Casa Ya o de Ahorro Voluntario del Fondo Nacional del Ahorro (Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación, 2020, pág. 184).
Estas acciones del Gobierno Nacional no se ajustan a la realidad de los territorios ni a las condiciones de los excombatientes. Para acceder a un subsidio familiar, los excombatientes deben entre otras cosas demostrar la tenencia de un predio apto para la construcción de la vivienda y además tener un núcleo familiar, desconociendo que cerca del 77% de los excombatientes no tienen un lugar donde ir, mucho menos un predio. Del mismo modo, muchos no tienen núcleos familiares, que les permitan acceder a dicho programa. Adicional a ello, las condiciones para el endeudamiento, créditos hipotecarios y demás programas que sugiere el Gobierno Nacional, se hacen inaccesibles debido a las condiciones de pobreza y de vulnerabilidad en las que se encuentra la población en reincorporación en los AETCR y NAR. Estas definiciones no han sido consultadas en territorio ni en escenarios como el Consejo Nacional de Reincorporación, generando conflictos y confusión en la población reincorporada.
Estas acciones gubernamentales para la vivienda y el hábitat de la reincorporación son muy estrechas y limitadas. Las recomendaciones hechas por la Universidad Nacional basadas en las
4 Zonas Veredales de Transición y Normalización
5 Puntos Transitorios de Normalización
6 Espacios Territoriales de Capacitación y Normalización
7 Antiguos Espacios Territoriales de Capacitación y Normalización
8 Nuevas Áreas de Reincorporación y Normalización
9 Resolución 436 del 20 de diciembre del 2019 del Ministerio de Agricultura por medio del cual se asignan 26.000 millones de pesos para subsidios familiares a población en reincorporación. Resolución 933 y 934 de diciembre de 2019 de la Agencia de Reincorporación y Normalización por medio del cual se asignan, de manera unilateral, 501 subsidios familiares para población en proceso reincorporación, sin pasar por instancias como el Consejo Nacional de Reincorporación.
Necesidades expresadas por los propios excombatientes no han sido tomadas en cuenta. No se incorporan las condiciones y procesos que en los territorios se vienen desarrollando, ni se ajusta a las condiciones sociales de la población en reincorporación como población diferencial. No se contemplan nuevas posibilidades y formas alternativas para gestionar la vivienda y el hábitat en los NAR y antiguos ETCR. A casi dos años, los resultados concretos de la Política de Paz con Legalidad para vivienda en la reincorporación son muy pobres. Al día hoy (junio 5 del 2020) no hay un solo proyecto de vivienda aprobado a través de la Resolución 3207 de la ARN, en su ruta individual o colectiva.
Apuestas territoriales y autogestionadas para la vivienda y el hábitat de la reincorporación
La vivienda y el hábitat para la reincorporación es una de las prioridades para la población que se encuentra en los diferentes AETCR y NAR. Desde que inició el proceso de reincorporación temprana a mediados del 2017, la vivienda se constituyó como condición de arraigo y de reincorporación colectiva, que diera respuesta a su vez a problemas crecientes como la reunificación familiar y el deterioro cada vez más notable de las instalaciones de los AETCR.
A partir de las condiciones de cada uno de los territorios donde se desarrolla la reincorporación, los esfuerzos por buscar alternativas para la vivienda y el hábitat se han caracterizado por la autogestión y la expectativa de una reincorporación colectiva. En la región caribe, 350 excombatientes han optado desde finales del 2017, por gestionar su vivienda a partir de sus propias condiciones y alcances, configurando una apuesta integral caracterizada por la autoconstrucción asistida, el rol de las cooperativas de base, procesos participativos de diseño y planeación, optimización de recursos disponibles, configuración de redes regionales y el desarrollo local.
La autoconstrucción asistida consiste en el aporte de la mano de obra de la población excombatiente para la construcción de sus propias viviendas, acompañado por personal técnico de entidades regionales y/o actores aliados. Lo que representa una reducción notable en el presupuesto estimado para la construcción de las viviendas (entre 25% y 30%). Al tiempo que genera un proceso de integración y apropiación por parte de la población excombatiente, es decir, construcción de comunidad. La disciplina que ha caracterizado a los excombatientes, y la motivación de construir su propia casa, constituyen factores o garantías de cumplimiento en la autoconstrucción.
En ese marco las cooperativas de base, constituidas por excombatientes, vienen asumiendo un rol cada vez más importante en la sostenibilidad del proceso productivo y de la reincorporación en general. Para la puesta en marcha de proyectos de vivienda y hábitat, las cooperativas de base asumen la preparación y regulación de la autoconstrucción, así como la planeación del uso y disfrute de las viviendas, procurando su “sostenibilidad social”. Así mismo, la gestión y administración de unidades productivas que se puedan impulsar en el sector de la construcción10. Existen referencias
10 En el caso de los AETCR de Pondores y Tierra Grata en la región caribe se viene implementando el proyecto Constructores de Paz con la Fundación Lazos de Dignidad y el Fondo Europeo para la Paz, a través del cual se está constituyen unidades productivas del sector de la construcción: fábrica de Bloques de tierra compactado
internacionales importantes sobre el modelo cooperativo en función de la vivienda que en Colombia viene dinamizando ECOMUN11, como es el caso de las Cooperativas de Viviendas por Ayuda Mutua del Uruguay (FUCVAM) y de Centro América (FESCOVAM – COCEAVIS) que han ido nutriendo las experiencias territoriales y forjando redes solidarias de intercambio técnico, social y político.
Otro factor sustancial que se viene desarrollando en los ETCR/NAR donde se ha priorizado la vivienda, tiene que ver con la participación de los excombatientes en la definición de los diseños de sus viviendas, ajustándose a las expectativas, intereses y necesidades de la población. Trascendiendo la concepción simple del “beneficiado” y fortaleciendo la apropiación y pertenencia a su vivienda y al proceso en general. Estos espacios de construcción colectiva garantizan el enfoque territorial que debe transversalizar cada una de las acciones derivadas de los Acuerdos de Paz.
La confluencia de la autoconstrucción asistida, el rol de las cooperativas y la promoción de la participación se complementa con la intervención de las entidades regionales que contribuyen con asistencia técnica, estudios previos, gestión, articulación con sector privado entre otros, generando nuevas redes de relacionamiento y sinergias en función de la vivienda y el hábitat.
Estos desarrollos que se vienen registrando en algunos AETCR por la población en reincorporación, representan esfuerzos y aprendizajes valiosos, así como insumos para la configuración de un modelo alternativo de vivienda para la reincorporación y para los más vulnerables en Colombia. Una propuesta efectivamente territorial y profundamente social que contrasta con el modelo convencional de vivienda que reproduce la política de Paz de Legalidad.
Las diferencias son notables: Los subsidios familiares de vivienda rural anunciados por la Alta Consejería a través de las Resoluciones 933 y 934 de 2019 comprenden cerca 50 millones de pesos (14.000 USD) para viviendas de 55 mt2. Mientras en el modelo territorial, particularmente en el contexto de La Guajira y Cesar, el trabajo técnico indica viviendas por autoconstrucción asistida de 74 mts2 por 20 millones de pesos (5.000 USD).
Otro elemento diferenciador es la sostenibilidad social. En el modelo convencional, el proyecto culmina con la construcción de la vivienda. Así se ha evidenciado en los recientes programas de vivienda del Gobierno Nacional (Ciudad el Rodeo en Cúcuta o la Urbanización Luis Alfonso Agudelo, en Puerto Caicedo Putumayo) donde no se planificó el componente social para la convivencia y uso y disfrute de la vivienda, generando graves problemas de delincuencia, intolerancia y riñas, haciendo inviable la convivencia y la vida colectiva.
Entre tanto, en el modelo alternativo, la convivencia y las relaciones sociales se planifican y se fortalecen desde el momento de la autoconstrucción, con un colectivo que le apuesta a mantenerse cohesionado e irradiar desarrollo local en el entorno. Esta apuesta no es nueva, pues como lo hemos mencionado, existen múltiples experiencias en el continente del modelo CVAM12 y de la Producción
(BTC), carpintería, Taller de soldadura y transportadora de materiales. Traduciéndose en infraestructura y capacidad instalada para el desarrollo local.
11 Economías Sociales del Común ECOMUN es la cooperativa de tercer nivel que se constituyó para promover la reincorporación social y económica de los excombatientes (numeral 3.2.2. del Acuerdo de Paz). Actualmente ECOMUN hace parte de la Alianza Latinoamérica de Cooperativas de Vivienda por Ayuda Mutua.
12 Cooperativas de Vivienda por Ayuda Mutua.
Social del Hábitat. Sin embargo, el proceso de reincorporación en Colombia constituye una oportunidad para adaptarlo y transformarlo a las condiciones de los territorios y sus poblaciones.
Conclusiones y recomendaciones:
– En el contexto de la reincorporación social y económica existen dos apuestas no coincidentes en torno a la vivienda y el hábitat. Por un lado, Gobierno Nacional con su Política de Paz con Legalidad procurando movilizar recursos de la cooperación para aplicar subsidios y programas de ahorro y endeudamiento, reproduciendo un modelo convencional de vivienda que no se ajusta a las condiciones de los excombatientes, ni a la realidad de los territorios, desconociendo lo acordado en el Acuerdo de Paz13. Por el otro lado, esfuerzos de los excombatientes desde la autogestión y la articulación regional para promover la vivienda y el hábitat, apalancando los recursos disponibles: autoconstrucción asistida, redes regionales, acciones de las cooperativas, aprovechamiento de materiales endógenos, saberes previos, entre otros, configurando un modelo alternativo, solidario y notablemente a menor costo.
– Las entidades responsables de implementar las políticas de vivienda deben estar dispuestas a innovar, considerando procesos que desde los territorios se están desarrollando en aras de la construcción de un modelo de vivienda y hábitat integral, sostenible, efectivamente territorial y ajustado a las condiciones de la reincorporación.
– En el actual contexto del COVID 19, los esfuerzos para acceso vivienda de las personas en proceso de reincorporación deben duplicarse. El deterioro de las instalaciones de los AETCR, particularmente las sanitarias, y el hacinamiento de algunos de ellos hacen inviable la aplicación de aislamiento físico y medidas de protección, elevando el riesgo de contagio y afectación a la población que ya es altamente vulnerable. Desde la institucionalidad, se debe implementar un plan de respuesta en el contexto del COVID 19 que permita agilizar los procesos y trámites asociados a la compra de predios y el acceso a la vivienda en los AETCR/NAR.
– Es necesario establecer y fortalecer las instancias nacionales de concertación en temas relacionados con la vivienda y el hábitat, particularmente la Mesa Nacional de Tierras y la Mesa Nacional de Vivienda vinculadas al Consejo Nacional de Reincorporación, desde donde se definan políticas; se acuerden acciones conjuntas entre todos los actores para dar respuesta oportuna a los territorios, como son los procedimientos de compra de predios, evaluación de proyectos de vivienda individuales y colectivos en sus diferentes modalidades.
– Es fundamental que se mantenga el rol de la cooperación internacional para apoyar los procesos de vivienda y hábitat que se están gestando en los diferentes territorios, que apalanquen los
13 Particularmente lo establecido en el numeral 3.2.2.7 esfuerzos y la autogestión que actualmente lideran colectivos, cooperativas y comunidades en proceso de reincorporación.
– Los procesos de autoconstrucción asistida o de ayuda mutua que se vienen promoviendo desde varios AETCR/NAR son factor central de una apuesta sostenible de vivienda y el hábitat, que genera rendimientos y impacto en lo social y económico. En este contexto las cooperativas deben jugar un rol importante en su regulación y administración. Es muy importante que ECOMUN como cooperativa de tercer nivel proyecte la constitución de su departamento de vivienda para promover el modelo integral de la vivienda cooperativa.
– Se deben propiciar espacios por parte de organizaciones sociales, cooperativas y agencias, para la reflexión, discusión y definición de propuestas de vivienda y hábitat alternativos y sustentables para los excombatientes y poblaciones vulnerables en general. Las cuales permitan dinamizar la movilización social para transformación de la política de vivienda en Colombia.